Conferenze di Servizi, Accordi di Programma e Procedimenti di localizzazione di opere di interesse statale
testo:
Modalità di attuazione Stante le notorie difficoltà applicative discendenti dall'attivazione degli istituti giuridici indicati in oggetto (Accordi di Programma, Conferenza di Servizi e Procedimento di localizzazione ex DPR n° 383/1994) appare opportuno – anche in funzione delle reiterate istanze chiarificatrici provenienti dai soggetti attuatori interessati – enucleare l'iter procedurale nei punti essenziali in rapporto alle normative di riferimento. L'individuazione delle procedure da applicarsi in sede di realizzazione degli interventi ricompresi nei Piani Giubilari, approvati ai sensi delle Leggi n. 651/96 e n. 270/97, postula primariamente – stante la variegata natura dei soggetti beneficiari dei finanziamenti – di classificare le opere a seconda dell'appartenenza alla categoria delle opere pubbliche in generale o a quella specifica delle opere pubbliche di interesse statale. A termine del DPR n. 383/1994 devono ritenersi "opere pubbliche di interesse statale", quelle "…da eseguirsi da Amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale" e quelle "…da realizzarsi dagli Enti istituzionalmente competenti". Alla luce di tale definizione, con riferimento agli interventi inclusi nei predetti Piani Giubilari, sono da considerarsi "opere pubbliche di interesse statale" le sole opere finanziate in favore di Amministrazioni statali o eseguite da queste ultime o, comunque, da realizzarsi su aree del demanio statale. Tutte le rimanenti opere, non appartenenti all'anzidetta categoria, ancorché definite nella Legge n. 270/1997 di "interesse nazionale", per la stretta connessione ad un evento storico e religioso di importanza nazionale, vanno ascritte alla categoria generale delle opere pubbliche, qualunque sia il soggetto realizzatore. Ferma l'applicazione della Legge quadro sui lavori pubblici (n. 109/1994 e successive modificazioni e integrazioni) alle fasi di progettazione, appalto ed esecuzione di tutte le opere di che trattasi, la fondamentale ripartizione delle opere, come dinanzi effettuata, assume precipuo rilievo ai fini dell'individuazione della normativa applicabile per l'ipotesi in cui la realizzazione delle opere stesse richieda la previa modifica della strumentazione urbanistica vigente. Quanto alle "opere pubbliche di interesse statale", l'accertamento della conformità urbanistica viene effettuato ai sensi del DPR n. 383/1994 che disciplina compiutamente il procedimento di localizzazione delle opere stesse e di acquisizione degli atti di intesa, pareri, concessioni, anche edilizie, autorizzazioni, approvazioni e nulla osta necessari alla realizzazione. Quanto a tutte le altre opere ricadenti – come sopra precisato – nella generale categoria delle "opere pubbliche", l'assenza di conformità urbanistica comporta che gli Enti beneficiari o i soggetti privati per gli interventi inclusi nei piani ai sensi dell'articolo 1, sesto comma, della Legge n° 270/1997, applichino le disposizioni di cui all'articolo 27 Legge n° 142/1990 che disciplina la conclusione di Accordi di Programma anche ai fini dell'approvazione della variante urbanistica e dell'acquisizione di tutte le intese, autorizzazioni, concessioni e assensi, comunque denominati, occorrenti alla realizzazione. OPERE CONFORMI AGLI STRUMENTI URBANISTICI VIGENTI La realizzazione di tutte le opere incluse nel Piano – siano esse di interesse statale o pubbliche in senso lato – già conformi agli strumenti urbanistici vigenti, può avvenire attraverso l'impiego dell'istituto della "Conferenza di Servizi" come disciplinato, in via generale, dall'articolo 14 della Legge n° 241/1990 e dall'articolo 7 della Legge n° 109/1994 e successive modificazioni e integrazioni. Quale ipotesi specifica merita considerazione il caso in cui un Soggetto beneficiario incluso nel Piano, si avvalga del disposto di cui all'articolo 17, comma due, secondo periodo, della Legge n° 109/1994 – confermato anche dall'articolo 1, comma 9, della Legge n° 651/1996 – che consente di avvalersi, con convenzione, dei Provveditorati Regionali alle Opere pubbliche, quali Stazione appaltante. In tal caso, da parte della Stazione appaltante, vanno applicate tutte le normative proprie del Soggetto beneficiario del finanziamento. Come è noto, l'istituto della Conferenza di Servizi – disciplinato in via generale dall'articolo 14 della Legge n. 241 del 1990 e dall'articolo 7 della Legge n. 109 del 1994 e successive modificazioni e integrazioni – trova applicazione secondo due schemi procedurali: la Conferenza istruttoria e la Conferenza decisoria. La Conferenza di Servizi istruttoria è prevista dall'articolo 14, comma 1, della legge n. 241/1990, dall'articolo 27, comma 3, della Legge n. 142/1990 e dall'articolo 7, comma 3, terzo periodo, della Legge n. 109/1994 e successive modificazioni e integrazioni. Essa assolve alla specifica funzione di sottoporre ad un preliminare e contestuale esame tutti gli interessi pubblici coinvolti in un procedimento, al fine di verificare la sussistenza delle condizioni di realizzabilità dell'iniziativa. Essa mira, in sostanza, ad acquisire preliminari assensi delle Amministrazioni interessate onde evitare l'avvio di complessi procedimenti, con impegni di risorse umane ed economiche, che non presentano le condizioni di positiva conclusione. Sarà cura delle Amministrazioni interessate, fare ricorso a tale tipo di Conferenza di Servizi, specialmente nei casi in cui l'attuazione dell'iniziativa non presenti adeguate certezze circa l'assenza di condizioni ostative e preclusive. Particolare attenzione merita la disposizione di cui all'articolo 7, comma 5, terzo periodo, della Legge n. 109/1994 che prevede la possibilità che la Conferenza di Servizi istruttoria possa esprimersi anche sul progetto preliminare, al fine di concordare quali siano le condizioni per l'ottenimento, in sede di presentazione del progetto definitivo, di tutti gli assensi necessari. L'applicazione di detta norma sembra particolarmente opportuna per interventi complessi il cui controllo di fattibilità è necessario sia effettuato anche durante la fase della progettazione tecnica. L'altro tipo di Conferenza di Servizi, c.d. Conferenza decisoria, è disciplinata dalle restanti disposizioni dell'articolo 14 della Legge n. 241/1990 e dall'articolo 7 dai commi 4 sexies – 8 quater, della Legge n. 109/1994 e successive modificazioni e integrazioni. Ai sensi dell'articolo 14, comma 2, della legge n. 241/1990 e del comma 4 sexies della legge n. 109/1994, la Conferenza di Servizi decisoria, quale Organo di raccordo tra varie Amministrazioni, esercita poteri decisori suscettibili di sostituire tutti gli atti compresi nelle varie fasi della procedura ordinaria, rimessi alle Amministrazioni che ad essa partecipino. Presupposto iniziale ed essenziale per la corretta attivazione di detta Conferenza è l'esatta individuazione, da parte dell'Amministrazione procedente, di tutte le Amministrazioni comunque tenute, in base alla normativa vigente, ad esprimere un qualsiasi assenso, comunque denominato, sull'iniziativa nonché la trasmissione alle stesse del progetto definitivo di cui all'articolo 16, comma 4, della legge n. 109/1994 e successive modificazioni ed integrazioni, almeno trenta giorni prima della data di convocazione della Conferenza (articolo 7, comma 4 sexies, legge n. 109/1994). La Conferenza di Servizi si esprime sul progetto definitivo che deve essere già corredato dalla valutazione sull'impatto ambientale, nei casi previsti dalla normativa vigente. Tale valutazione deve essere espressa, infatti, entro novanta giorni dalla richiesta dell'Amministrazione procedente o nel minore termine idoneo a consentire l'utilizzazione degli eventuali cofinanziamenti comunitari entro la scadenza per essi prevista. La mancata espressione di detta valutazione nei termini ricordati obbliga l'Amministrazione competente ad esprimersi in sede di Conferenza di Servizi (articolo 7, comma 5, Legge n. 109/1994). Una ipotesi particolare di Conferenza di Servizi è quella prevista dall'articolo 14, comma 4bis, Legge n. 241/1990, che può essere convocata anche per l'esame contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi reciprocamente connessi, riguardanti medesima attività o risultato. In tal caso, la Conferenza è indetta dalla Amministrazione o, previa informale intesa, da una delle Amministrazioni che curano l'interesse pubblico prevalente, ovvero dall'Amministrazione competente a concludere il procedimento che cronologicamente deve precedere gli altri connessi. L'indizione della Conferenza può essere richiesta anche da qualsiasi altra Amministrazione coinvolta (art. 14, comma 4 bis, L. n. 241/90). L'attivazione della Conferenza di Servizi è rimessa, di norma, alla valutazione discrezionale delle Amministrazioni interessate. Essa è, invece, obbligatoria: a) per gli interventi di importo superiore a trenta miliardi; b) per le opere di interesse statale; c) per le opere di interesse di più regioni. In tal caso, la Conferenza può essere indetta anche dall'Amministrazione preposta al coordinamento e può essere richiesta da qualsiasi altra Amministrazione coinvolta nel procedimento (art. 14 bis, comma 1, L. n. 241/90). Nel caso di Conferenza obbligatoria, la determinazione positiva può essere raggiunta oltre che all'unanimità, anche con il consenso dei rappresentanti di Comuni o Comunità montane i cui abitanti costituiscano la maggioranza di quelli complessivamente interessati dalla decisione e comunque dei rappresentanti della maggioranza dei predetti enti territoriali, ivi incluse le Province se presenti in Conferenza; ciò solo se vi sia un'intesa tra lo Stato e la Regione o le Regioni interessate, comunque acquisita, anche antecedentemente alla Conferenza (art. 14 bis, comma 2, L. n. 241/90). I rappresentanti delle Amministrazioni partecipanti devono essere dotati di poteri decisori conferiti con delega da parte dell'organo istituzionalmente competente, al fine di imputare gli effetti giuridici degli atti che pongono in essere alla Amministrazione rappresentata, salvo ulteriori atti di ratifica come si dirà in appresso (art. 7, comma 8, L. n.109/94). Costituisce adempimento procedurale propedeutico, necessario alla apertura della Conferenza, la verifica della presenza dei rappresentanti di tutte le Amministrazioni invitate e della validità del relativo potere di rappresentanza. Qualora non sia conclusa positivamente tale verifica, la Conferenza può essere riconvocata non prima del decimo e non dopo il quindicesimo giorno dalla prima convocazione. In seconda convocazione, la Conferenza dei Servizi è legittimamente costituita e decide anche in assenza di tutti i rappresentanti e indipendentemente dalla adeguatezza dei relativi poteri (art. 7, comma 8 bis, L. n. 109/94). Nella prima riunione (qualora la Conferenza risulti validamente costituita) o nella seconda (a seguito della riconvocazione), le Amministrazioni che vi partecipano stabiliscono inizialmente il termine entro il quale è possibile pervenire ad una decisione positiva (art. 14, comma 2 bis , L. n. 241/90). Qualora la Conferenza non pervenga a tale decisione nel termine prefissato si applicano le disposizioni di cui ai commi 3 bis e 4 dell'art. 14 L. n. 241/90 che disciplinano il caso in cui una Amministrazione partecipante abbia espresso, nel corso della Conferenza, un motivato dissenso. Il dissenso delle Amministrazioni partecipanti, a pena di inammissibilità, deve essere motivato e contenere le specifiche indicazioni delle modifiche da apportare al progetto, ritenute necessarie ai fini dell'assenso (art. 7, comma 8 ter. L. n. 109/94). Si considera acquisito l'assenso delle Amministrazioni che, regolarmente convocate, non partecipano alla Conferenza ovvero vi partecipano a mezzo di rappresentanti privi di rituale delega rilasciata dall'organo istituzionalmente competente. Solo nell'ipotesi in cui la Conferenza abbia assunto determinazioni sostanzialmente diverse rispetto a quelle originariamente previste nel progetto sottoposto all'esame delle Amministrazioni interessate ai sensi dell'art.7, comma 4 sexies, della L. n. 109/94, le Amministrazioni assenti o irritualmente presenti possono esprimere motivato dissenso entro il termine di 20 giorni a decorrere, per le prime, dalla data di ricevimento delle determinazioni assunte dalla Conferenza, e per le seconde, dalla data della Conferenza stessa (art. 14, comma 3, L n. 241/90). In presenza di un motivato dissenso espresso in sede di Conferenza o successivamente, come sopra precisato, da Amministrazioni statali diverse da quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico - territoriale, del patrimonio storico - artistico o alla tutela della salute dei cittadini, l'Amministrazione procedente può assumere la determinazione di conclusione positiva del procedimento dandone comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri, ove l'Amministrazione procedente o quella dissenziente sia una Amministrazione statale: negli altri casi la comunicazione è data al Presidente della Regione e ai Sindaci, i quali soggetti referenti, sentiti i rispettivi Consigli, entro trenta giorni dalla ricezione della comunicazione, possono disporre la sospensione della determinazione inviata; trascorso tale termine, in assenza di sospensione, la determinazione è esecutiva (art. 14, comma 3 bis, L. n. 241/90). Costituisce caso particolare (diversamente) disciplinato dall'art. 14, comma 4, L. n. 241/90, in combinato disposto con l'art. 14 quater, stessa Legge, il motivato dissenso espresso da una Amministrazione statale preposta alla tutela ambientale, paesaggistico - territoriale, del patrimonio storico - artistico, o alla tutela della salute. Il procedimento all'uopo prefigurato dalle anzidette norme – non applicabile, comunque, alle opere di interesse statale – si diversifica a seconda che si tratti di opere che necessitano o meno, per disposto di Legge, della valutazione di impatto ambientale (c.d., V.I.A.). Qualora non vi sia tale necessità, trova applicazione il citato art. 14 che consente alla Amministrazione procedente di richiedere al Presidente del Consiglio dei Ministri di concludere il procedimento previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Va evidenziata, al riguardo, la particolarità della soluzione adottata dal Legislatore che, in questo caso, rimette al solo (Presidente del Consiglio ) la facoltà di concludere positivamente il procedimento, - mentre per tutti gli altri dissensi – la facoltà di conclusione positiva è affidata alla Amministrazione procedente ed al Presidente del Consiglio (o al Presidente della Regione o ai Sindaci) è consentita la sola sospensione, a tempo indeterminato, della determinazione, nel tempo perentorio di trenta giorni, pena l'acquisizione della esecutività della determinazione stessa. Qualora si tratti di opere che necessitano della valutazione di impatto ambientale (ex art. 6, L. 18 luglio 1986 n. 349) occorre distinguere il caso in cui la valutazione sia stata negativa o positiva. Nel primo caso, è inderogabilmente preclusa la conclusione positiva della Conferenza di Servizi. Nel secondo caso, invece, l'Amministrazione procedente può richiedere al Presidente del Consiglio la conclusione positiva del procedimento anche in presenza di dissensi di Amministrazioni preposte alla tutela della salute (art. 14 quater, comma 1, L. n. 24/1990). Per contro, il dissenso delle Amministrazioni preposte alla tutela paesaggistico - territoriale e del patrimonio storico, è precluso dalla assenza di conclusione positiva del procedimento di impatto ambientale. OPERE NON CONFORMI AGLI STRUMENTI URBANISTICI VIGENTI Nel caso di non conformità dell'intervento allo strumento urbanistico, le soluzioni prefigurate dal Legislatore postulano in ogni caso la previa modifica dello strumento urbanistico che può avvenire con procedure apposite a seconda che si tratti di opere pubbliche di interesse statale (come definite dal DPR n. 383/94) o di opere pubbliche in senso lato. Per le opere pubbliche di interesse statale, dal combinato disposto di cui agli artt. 14 bis e 14 ter, L. n. 241/90 e successive modificazioni e integrazioni, discende l'obbligo del competente Provveditorato Regionale delle Opere pubbliche (per le opere che interessano una sola Regione) ovvero del competente organo del Ministero dei lavori pubblici (per le opere che interessano più Regioni) di convocare apposita Conferenza di Servizi al fine di acquisire tutti gli assensi necessari per la realizzazione dell'opera (art. 14 bis, L. n. 241/90). Per quanto riguarda specificamente l'accertamento di conformità allo strumento urbanistico vigente, di cui all'art. 2 DPR n. 383/90, esso può avvenire prima o contestualmente alla Conferenza di Servizi e la relativa richiesta alla Regione o alle Regioni interessate è di competenza degli organi sopra indicati (Provveditorato Regionale alle Opere pubbliche o Ministero). L'intesa sulla localizzazione delle opere raggiunta fra le anzidette Amministrazioni statali richiedenti e la Regione o le Regioni interessate, costituisce, in ogni caso, condizione imprescindibile per l'adozione di una positiva decisione da parte della Conferenza di Servizi. Qualora l'intesa sia stata raggiunta, a tale positiva conclusione si perviene, secondo le indicazioni fissate dall'art. 14 bis, comma 2, L. n. 241/90 come sopra illustrato. Per le opere pubbliche in senso lato e per le opere di interesse pubblico la cui attuazione necessita della previa approvazione di una variante dello strumento urbanistico vigente, la procedura da seguire è necessariamente quella delineata dall'art. 27 L. n. 142/1990 e successive modificazioni e integrazioni (art. 7, comma 4 quinquies, L. n. 109/1994 e successive modificazioni e integrazioni) il quale prevede tale approvazione di variante, quale effetto contestuale della conclusione di un Accordo di Programma. L'Accordo di Programma è concluso fra tutte le Amministrazioni interessate che vengono riunite in apposita Conferenza, ad iniziativa del Presidente della Regione, della Provincia e del Sindaco, a seconda della competenza primaria o prevalente sull'opera sugli interventi o sui programmi di intervento, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinare i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento. L'Accordo di Programma, che di per sé postula il consenso unanime di tutte le Amministrazioni partecipanti, è approvato con atto formale dal Presidente della Regione, della Provincia o del Sindaco ed è pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione. Nel caso in cui l'accordo produca modifiche allo strumento urbanistico vigente, l'atto formale di approvazione deve essere emesso dal Presidente della Regione, anche se l'iniziativa sia stata del Presidente della Provincia o del Sindaco. In questa ipotesi, l'adesione del Sindaco deve essere ratificata dal Consiglio Comunale, entro il termine perentorio di 30 giorni, a pena di decadenza. L'approvazione dell'Accordo comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere, che perde efficacia se le opere non hanno inizio nel triennio. Successivamente alla conclusione dell'Accordo, le Amministrazioni interessate possono procedere attraverso lo strumento della Conferenza dei Servizi all'acquisizione di ogni altro assenso necessario. Il Direttore dell'Ufficio per Roma Capitale e Grandi Eventi dott.ssa Daniela Barbato