Report sulla consultazione relativa alla revisione del codice dei contratti pubblici | Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

In vista della revisione del Codice dei contratti pubblici in attuazione della legge 21 giugno 2022, n. 78, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha indetto una consultazione al fine di acquisire da ordini professionali, associazioni, stazioni appaltanti e tutti i principali stakeholders del settore, le criticità applicative del comparto e di proporre linee di indirizzo normative per il superamento delle stesse.

Gli stakeholders sono stati invitati a partecipare inserendo le informazioni per:

• ARGOMENTI: è stata individuata una lista di argomenti che, alla luce dei principi e dei criteri della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici” sono oggetto di trattazione nella predisposizione dello schema di decreto legislativo.

• CRITICITA’: sotto questa voce è stato possibile dare conto dei principali aspetti problematici riscontrati in sede operativa rispetto all’argomento volta per volta individuato (fino ad un massimo di tre) dallo stesso partecipante;

• PROPOSTE NORMATIVE: sotto questa voce è stato possibile proporre linee di indirizzo normativo finalizzate a fornire soluzioni alle criticità evidenziate.

Sono stati invitati a partecipare alla consultazione 65 operatori del settore e hanno presentato i propri contributi attraverso la piattaforma 44 operatori, ai quali se ne sono aggiunti ulteriori 29 che sono intervenuti presentando i propri contributi al di fuori della piattaforma telematica, tramite altri canali comunicativi (mail, PEC), per un totale di 73 operatori.

I contributi ricevuti sono stati 201.

Nell’ottica di offrire al maggior numero possibile di operatori la possibilità di poter esprimere le proprie osservazioni e proposte, si sono esaminati nel merito tutti i contributi ricevuti e, di seguito, sono illustrati i principali contenuti suddivisi per tematiche di maggior rilievo.

Report sulla consultazione relativa alla revisione del codice dei contratti pubblici (in formato pdf)
Report sulla consultazione relativa alla revisione del codice dei contratti pubblici (in formato .pptx)

ACCESSO AGLI ATTI

prevedere l'obbligo di ostensione di tutti i documenti di gara a chi ne faccia richiesta, per accelerare l'iter procedimentale e processuale.

ACCORDI QUADRO IN MATERIA DI PROGETTAZIONE

circoscrivere i limiti applicativi dell’istituto, con particolare riferimento agli accordi quadro aventi ad oggetto servizi di natura intellettuale e servizi tecnici di progettazione;
chiarire il rapporto fra accordo quadro e progettazione semplificata consentita, in via transitoria, solo per gli appalti di manutenzione ordinaria e straordinaria che non prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti.

AFFIDAMENTO DEI CONCESSIONARI

precisare le modalità di calcolo delle quote nonché chiarire le competenze di ANAC (che sembrano limitate a stabilire le sole modalità di calcolo delle quote).

AFFIDAMENTO DEI CONTRATTI DEL SETTORE DEI BENI CULTURALI

prevedere l'obbligo di applicare, in assenza di una specifica disciplina, quella prevista per gli appalti in generale a detto settore può creare rilevanti problemi alla tutela dei beni.

AFFIDAMENTO DEI SETTORI SPECIALI

valorizzare adeguatamente la distinzione, sia per la fase di aggiudicazione dei contratti sia per quella di esecuzione, per i settori speciali delle regole semplificate, come previsto dalla normativa comunitaria.

ANAC

individuare in apposite previsioni normative i casi o le tipologie di provvedimenti, anche relativi alla fase esecutiva, con riferimento ai quali l’ANAC esercita i propri poteri anche di impugnativa;
circoscrivere i poteri di ANAC ai contratti ricadenti nell’ambito di applicazione del Codice;
consentire ad ANAC di sviluppare e gestire i servizi abilitanti l’ecosistema nazionale di e-procurement, oltre ad essere titolare in via esclusiva della Banca dati nazionale dei contratti pubblici;
rafforzare la funzione consultiva di ANAC;
introdurre un obbligo di trasmissione dei dati relativi alle procedure di affidamento in capo alle stazioni appaltanti, le quali rispondono in caso di mancata trasmissione;
ampliare, nel settore concessorio, il novero delle competenze riservate all’ANAC, con particolare riferimento all’attività di supporto dell’Autorità mediante la sottoscrizione di protocolli di intesa.

APPALTI DI SERVIZI

puntare sulla strategicità del settore degli appalti di servizi.

APPALTO INTEGRATO

apportare modifiche all’Appalto integrato che ha evidenziato molteplici criticità in termini di legalità, incremento dei costi e dei tempi realizzativi. L'attuale natura dell'istituto mina l'indipendenza e la terzietà del progettista rispetto all'esecutore, non assicurando la qualità del progetto e la rispondenza dello stesso a criteri esclusivi di interesse pubblico;
estendere l’utilizzo dell’istituto dell’appalto integrato, al fine di garantire una semplificazione ed una accelerazione dell’iter relativo alla progettazione ed esecuzione di un’opera;
ampliare il ricorso all’istituto dell'appalto integrato al fine di perseguire la migliore qualità dell’opera, la riduzione e la semplificazione degli adempimenti;
prevedere per le stazioni appaltanti, nel motivare le ragioni del ricorso all’istituto dell’appalto integrato, di non tener conto del rischio di eventuali scostamenti di costo nella fase esecutiva rispetto a quanto contrattualmente previsto.

AVVALIMENTO

adeguare la vigente disciplina codicistica alle disposizioni comunitarie, senza aggiungere ulteriori disposizioni che ne appesantiscano l’istituto;
chiarire la formulazione “dotazioni tecniche e le risorse che avrebbero consentito all’operatore economico di ottenere l’attestazione di qualificazione richiesta”, soprattutto in riferimento agli appalti di servizi e forniture;
riformulare la previsione inerente alle modalità di verifica della sussistenza dei requisiti di partecipazione in capo all’impresa ausiliaria.

BENI CULTURALI

valorizzare l’istituto della Verifica preventiva dell’interesse archeologico;
limitare il ricorso al criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa e al subappalto negli affidamenti sottosoglia;
porre una deroga all’obbligo della suddivisione in lotti dell’appalto, in quanto i lavori di restauro dovrebbero costituire in ogni caso un lotto a sé stante.

BUONI PASTO

prevedere una disciplina volta a verificare la solidità degli emettitori di buoni pasto a garanzia del committente pubblico e degli esercenti convenzionati.

CAUSA DI ESCLUSIONE DEGLI OPERATORI ECONOMICI DALLE PROCEDURE DI AFFIDAMENTO

prevedere misure volte a tutelare le imprese italiane contro la concorrenza sleale dei Paesi terzi;
prevedere una disciplina che tenga conto della differenza tra enti aggiudicatori che sono amministrazioni aggiudicatrici e enti aggiudicatori che non sono amministrazioni giudicatrici;
prevedere, in relazione alle cause di esclusione automatica e facoltativa, per le violazioni fiscali e previdenziali, l’esonero dalla disciplina di esclusione nella ipotesi in cui l’operatore fornisca la prova che le misure da lui adottate siano sufficienti a dimostrare la sua affidabilità;
assicurare che la verifica della sussistenza delle cause di esclusione avvenga in modo automatico tramite il Casellario ANAC ovvero il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico, eliminando ipotesi di esclusione rimesse all’accertamento della Stazione appaltante;
prevedere che la stazione appaltante possa, nell’esercizio della propria discrezionalità, estromettere l’operatore economico dalla procedura di affidamento, solo previa attività istruttoria, avviando un sub-procedimento di valutazione in contradditorio con l’operatore economico medesimo, nell'ambito del ricorso a cause di esclusione facoltative;
valutare l’ eccessiva compressione della discrezionalità delle stazioni appaltanti nella gestione delle procedure sottosoglia aggiudicate al minor prezzo e l’eccessivo onere motivazionale gravante sulle stazioni appaltanti in relazione alla valutazione dell’assenza del carattere transfrontaliero dell’appalto, quale condizione necessaria ai fini dell’applicazione dell’istituto in esame, in riferimento all’esclusione automatica delle offerte anormalmente basse negli affidamenti di contratti di appalto di lavori e servizi di importo inferiore alla soglia di rilevanza europea aggiudicati con il criterio del prezzo più basso;
definire adeguatamente l’ambito soggettivo di applicazione riferibile all’ipotesi di esclusione prevista dall’articolo 94, comma 2 (sussistenza di ragioni di decadenza, di sospensione o di divieto previsto dall’articolo 67 del decreto legislativo n. 159/2011 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa);
definire adeguatamente l’ambito di applicazione della causa di esclusione prevista dall’art. 94, comma 5, lett. e) e f) (esclusione per false dichiarazioni o falsa documentazione nelle procedure di gara e negli affidamenti di subappalti oppure ai fini del rilascio dell’attestazione di qualificazione).

COLLEGIO CONSULTIVO TECNICO

ridefinire il ruolo del CCT nelle fasi della procedura, prevedendo, ad esempio, il ricorso al collegio solo in caso di accordo delle parti;
prevedere nella documentazione di gara l’obbligo di costituire il Collegio Consultivo Tecnico solo nel momento in cui appaia evidente l’insorgere delle controversie non risolvibili mediante l’utilizzo dei normali strumenti messi a disposizione dal Codice.

CONTENZIOSO

rafforzare gli strumenti di risoluzione alternativi alle controversie giurisdizionali;
demandare all’ANAC la previsione di una disciplina recante meccanismi sanzionatori e premiali finalizzati a disincentivare la proposizione di ricorsi amministrativi inammissibili o palesemente infondati e a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti pubblici da parte dell’aggiudicatario.

CONTRATTI DI CONCESSIONE ED ESTERNALIZZAZIONE DEGLI AFFIDAMENTI DA PARTE DEI CONCESSIONARI

eliminare del tutto l’obbligo per i titolari di concessioni già in essere, e affidate “senza gara”, di esternalizzare mediante procedura di evidenza pubblica una percentuale delle attività inerenti alla concessione;
effettuare una preventiva verifica da parte della stazione appaltante in ordine all’equilibrio economico – finanziario della concessione prima di indire una procedura ad evidenza pubblica per il suo affidamento;
apportate modifiche alle disposizioni legislative che impongono alle concessionarie autostradali l’obbligo di sottoporre gli schemi dei bandi di gara all’approvazione del MIT, prevedendo che sia il MIT a nominare i membri delle Commissioni per l’affidamento degli appalti indetti da questi in quanto l’attuazione pratica delle succitate norme impatta nelle tempistiche di affidamento dei contratti di appalto e nella autonomia gestionale del concessionario delle procedure di gara.

CRITERI AMBIENTALI MINIMI

introdurre nelle gare d’appalto i suddetti criteri al fine di garantire una maggior tutela degli interessi ambientali.

CRITERI DI AGGIUDICAZIONE

utilizzare nelle gare di servizi esclusivamente il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, al fine di salvaguardare la qualità del servizio;
utilizzare nelle gare di servizi, l'applicazione della verifica dell’anomalia dell’offerta;
prevedere il parametro di attribuzione della rilevanza delle offerte tecniche ed economiche (70-30) in sede di applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
prevedere criteri premiali per aspetti sociali ed ambientali;
prevedere la verifica obbligatoria della congruità del costo della manodopera;
estendere il campo di utilizzo del criterio del minor prezzo a tutti gli affidamenti sotto soglia di rilevanza europea;
utilizzare quale criterio generale per gli affidamenti sottosoglia quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, al fine di valorizzare la componente tecnologica ed innovativa delle offerte, riducendo la previsione per cui la componente economica possa valere al massimo il 30%;
revisionare il criterio del minor prezzo nell’ottica di garantire maggiore sostenibilità economica e tutela degli attori coinvolti nelle procedure;
riconoscere il CCNL di riferimento per il settore della sosta e parcheggi in materia di aggiudicazioni di concessioni di servizio;
prevedere la facoltà per la stazione appaltante di effettuare un’aggiudicazione condizionata all’esito dei controlli per procedere, nei soli casi di motivata urgenza, alla stipula del contratto nelle more del completamento degli stessi;
escludere per le procedure di aggiudicazione sottosoglia comunitaria il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa poiché troppo discriminante per le piccole e medie imprese, introducendo un sistema di scelta del contraente basato sul principio dell’equo prezzo (cfr. Legge Regionale n. 13/2019 della Regione Sicilia).

DEFINIZIONI

chiarire se gli organismi di diritto pubblico costituiti in forma societaria siano assoggettati o meno alle regole dell’evidenza pubblica in tutte le loro attività;
introdurre una definizione puntuale di “opera pubblica”;
introdurre all’interno dell’articolato del nuovo codice la disciplina relativa all’in house providing nonché di chiarire l’esatto perimetro della nozione di “persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato”;
mantenere l’elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori e di rafforzare la cooperazione con la Corte dei Conti;
prevedere una clausola generale concernente i principi da applicare per l’affidamento dei contratti pubblici esclusi;
introdurre, in materia concessoria, una definizione esplicativa del “progetto di fattibilità” precisando che per “progetto di fattibilità” si potrebbe intendere un documento, in formato pdf, sia tecnico sia economico.

DIBATTITO PUBBLICO

introdurre una dilatazione temporale rispetto all’iter relativo all’intero ciclo di progetto, dalla pianificazione alla sua gestione passando per la condivisione del progetto e alle attività legate alla fase realizzativa;
introdurre metodi che consentano di misurare gli obiettivi di sostenibilità delle varie ipotesi di intervento, per rendere più efficace il dibattito pubblico;
mantenere la disciplina vigente in materia, alla luce dell’importanza e dell’innovatività dell’istituto, finalizzato ad avvicinare le posizioni e prevenire i conflitti;
valorizzare all’interno delle procedure concernenti il dibattito pubblico il principio di partecipazione e di neutralità della procedura;
confermare il ruolo indipendente della Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico (CNDP) e di rafforzare i suoi compiti di indirizzo per lo sviluppo dello strumento;
estendere il ruolo di garante della CNDP anche nel processo di selezione del coordinatore;
prevedere che i servizi di coordinamento dei dibattiti pubblici vengano affidati tramite gare volte ad individuare l’offerta economicamente più̀ vantaggiosa, assegnando un punteggio anche alla qualità̀ del progetto proposto, e a partire da massimali più̀ elevati;
prevedere che i capitolati di gara delle stazioni appaltanti chiedano esplicitamente di descrivere e quotare delle voci specifiche per garantire l’inclusività̀ e la sostenibilità̀ dei dibattiti pubblici;
aprire i dibattiti pubblici preferibilmente su nuove opere e in fasi preliminari rispetto al piano di fattibilità tecnico economica;
ripristinare a 4 mesi la fase dibattimentale della procedura del Dibattito Pubblico;
prevedere l’impegno dell’amministrazione aggiudicatrice a curare lo svolgimento della procedura organizzando e partecipando ad incontri pubblici;
ripristinare il riferimento alla Commissione Nazionale Dibattito Pubblico;
rafforzare l’indipendenza e la terzietà del Responsabile del dibattito pubblico, prevedendo che sia individuato dalla Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico oppure attingendo da un panel di esperti in processi partecipativi pubblicato nel sito del Ministero;
prevedere la possibilità di partecipare per tutti i cittadini e non solo ai “portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati”;
prevedere l’obbligo di rendicontazione degli esiti della consultazione pubblica, comprensivi dei resoconti degli incontri e dei documenti predisposti dall’amministrazione procedente;

DIGITALIZZAZIONE

escludere la fase di esecuzione dell’appalto in quanto la gestione di tale fase attraverso l’uso di piattaforme telematiche potrebbe comportare un aggravio – procedurale e di costi – per la Stazione Appaltanti.

FINANZA DI PROGETTO

prevedere una norma di semplificazione e di coordinamento che espliciti chiaramente che quanto già definito a livello di PAUR (Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale) possa essere utilizzato o proseguito dall’aggiudicatario della procedura di finanza di progetto;
prevedere la possibilità per un investitore istituzionale che si assume tutti i rischi dell’operazione (compreso il rischio costruzione) di scegliere liberamente e su base privatistica le imprese aventi i requisiti previsti dal bando.

FORME AGGREGATE DEGLI OPERATORI ECONOMICI

definire compiutamente le modalità di qualificazione dei consorzi e prevedere l’esclusione dalla procedura di gara degli RTI qualora i componenti possiedano già singolarmente i requisiti finanziari e tecnici per la partecipazione alla gara (“RTI sovrabbondante”);
definire con chiarezza le caratteristiche del consorzio stabile, anche al fine di distinguerlo dal consorzio artigianale;
eliminare la facoltà per la stazione appaltante di valutare le modifiche soggettive dei componenti del RTI intervenute nel corso della procedura;
prevedere che per i consorzi non necessari il cumulo alla rinfusa non è più limitato alle sole attrezzature e al personale delle consorziate. Le modalità di attestazione saranno stabilite con un futuro regolamento, che riguarderà sia lavori che servizi e forniture. In tale regolamento saranno definite le modalità di cumulo ai fini dell’attestazione SOA (articolo 100, comma 8, lettera c). Fino all’entrata in vigore di quest’ultimo, i requisiti di capacità tecnica e finanziaria sono computati cumulativamente in capo al consorzio, se non già sommati nell’attestazione SOA del consorzio;
prevedere che non è più automatica l’esclusione dalla gara del consorziato indicato che partecipa autonomamente alla stessa gara;
sottolineare l’importanza dell’istituto della cooptazione, uno dei pochi strumenti che le imprese hanno a disposizione per acquisire esperienza in categorie non possedute ma comunque messe a disposizione da altro componente dello stesso raggruppamento.

GARANZIE

prevedere che la stazione appaltante, ove contemplata la richiesta di garanzie a propria tutela, possa determinarne liberamente i contenuti, nonché i requisiti dei garanti, in ogni caso nel rispetto dei principi generali in materia;
delimitare il perimetro di applicazione della garanzia provvisoria in caso di procedure, anche ad evidenza pubblica, aggiudicate con il criterio del minor prezzo.

GOLD PLATING

prevedere il rispetto del divieto di gold plating nel nuovo codice.

ILLECITO PROFESSIONALE

escludere dalla discrezionalità della stazione appaltante tale causa di esclusione, dovendo costituire una categoria chiusa;
valutare le possibili criticità connesse alla mancata identificazione normativa puntuale sia del titolare effettivo del contratto di affidamento sia della figura dell’amministratore di fatto.

LEASING PUBBLICO

ricondurre nella forma del PPP la cessione di godimento;
ricorrere alla costituzione di Associazioni Temporanee di Imprese invece che all’istituto dell’avvalimento per le società di leasing, dove ciascuno dei componenti è responsabile esclusivamente in relazione alla specifica obbligazione assunta nel contratto, con esclusione di ogni forma di responsabilità solidale.

LIVELLI DI PROGETTAZIONE

evidenziare l'importanza dell’istituto della verifica preventiva della progettazione, la quale consente di individuare in anticipo rispetto alla fase di realizzazione dell’opera problemi e criticità;
ridurre i livelli di progettazione potrebbe comportare l’omissione di approfondimenti progettuali prodromici alla tutela della sicurezza e al rispetto dei vincoli, rischiando di favorire contenziosi e varianti in fase esecutiva, che poi si traducono in maggiori costi e ritardi nella realizzazione delle opere;
ridurre i livelli progettuali in caso di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria caratterizzati da elevata standardizzazione e ripetitività;
considerare già nella fase di progettazione diverse esigenze, quali la sostenibilità dell’opera, la verifica preventiva dell’interesse archeologico e l’istituzione di Organismi di Ispezione accreditati;
procedere ad una revisione delle tabelle concernenti i corrispettivi da riconoscere ai diversi soggetti coinvolti (es. RUP, progettisti);
introdurre una disposizione di diritto intertemporale che consenta la perdurante applicabilità per le infrastrutture strategiche della previgente disciplina (D.Lgs. n. 163/2006);
chiarire l’obbligo di scorporare i costi della sicurezza dal costo dell’importo assoggettato a ribasso, come attualmente disposto dall’ultimo periodo del comma 16 del citato art. 23 e come, peraltro, espressamente previsto dalla legge delega n. 78/2022, nonché la non assoggettabilità al ribasso dei costi della manodopera;
contrastare la prassi di mancata indicazione nel calcolo dei corrispettivi, nei casi di omissione dei livelli di progettazione, delle prestazioni afferenti a livelli progettuali inferiori all’esecutivo.

OPERE A SCOMPUTO

intervenire sulla disciplina ad hoc per l’affidamento dei lavori pubblici relativi alle opere di urbanizzazione primarie “a scomputo”, per i quali non trovano applicazione i principi di evidenza pubblica.

PRINCIPI

circoscrivere i confini applicativi del c.d. “principio dell’affidamento non incolpevole” e del “principio di rotazione” negli affidamenti;
evidenziare la rilevanza dell’istituto dell’intervento sostitutivo della stazione appaltante nel caso di inadempienza contributiva o retributiva dell'impresa affidataria o del subappaltatore;
introdurre un più chiaro obbligo dichiarativo in capo ai soggetti che partecipano all’affidamento, soprattutto relativamente alla insussistenza delle situazioni di conflitto d’interesse, al fine di consentire la correlata attività di monitoraggio;
estendere l’ambito applicativo del divieto di prestazioni d’opera intellettuale a titolo gratuito anche alle professioni non organizzate in ordini o collegi che, attualmente, non hanno parametri di riferimento per la definizione dei compensi equi. In tali casi non trovano applicazione i Decreti Ministeriali per la liquidazione giudiziale dei compensi richiamati dall’art. 13-bis, L. n. 247/2012).

PROCEDURE PER L'AFFIDAMENTO

dare preminente rilevo al concorso di progettazione in due fasi;
escludere, nell’ambito delle concessioni, la previsione che si debbano adottare i contratti tipo previsti per l'appalto in mancanza di contratti tipo per le concessioni, in quanto ciò non si concilia con la natura delle concessioni di servizi;
regolamentare gli affidamenti delle concessioni nell’ambito dei contratti da esternalizzare;
semplificare e chiarire l’ambito applicativo della procedura in caso di affidamento di somma urgenza;
ridefinire l’attuale percentuale (compresa tra il 13% e il 17%) delle spese generali riconoscibili all’appaltatore.

PROCEDURE PER L'AFFIDAMENTO SOTTO SOGLIE COMUNITARIE

intervenire positivamente sulle tematiche relative all’individuazione del miglior criterio cui ricorrere tra prezzo e OEPV, sulla reintroduzione di limiti al subappalto, sulla territorialità e sul settore dei beni culturali;
assicurare maggiormente l’apertura alla concorrenza tra le imprese;
togliere l'obbligo della rotazione degli inviti;
assicurare maggiori garanzie per gli affidamenti diretti di servizi di architettura e ingegneria;
semplificare ulteriormente le procedure di affidamento sottosoglia tramite l’introduzione, ad esempio, della cd. “inversione procedimentale” ovvero tramite la non applicazione del principio di rotazione a fronte di una congrua motivazione sul punto da parte della Stazione appaltante;
intervenire sulla figura del RUP nelle procedure di affidamento sottosoglia, in quanto ancora eccessivamente soggetta a responsabilità personale;
precisare i confini applicativi del principio della rotazione degli affidamenti sottosoglia, con particolare riferimento alle ipotesi in cui le stazioni appaltanti possono derogare al suddetto principio tenendo conto dell’accurata esecuzione del precedente contratto;
ridurre la durata degli appalti sottosoglia ad un massimo di tre anni nonché di introdurre l’obbligo per le stazioni appaltanti di specificare nella determina a contrarre gli elementi in base ai quali è stata accertata la congruità del prezzo e l’idoneità del contraente;
prevedere il criterio del sorteggio quale criterio residuale;
prevedere per gli affidamenti diretti la possibilità per le stazioni appaltanti di procedere tramite determina a contrarre o altro atto equivalente comunque semplificato.

PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI E DEGLI ACQUISTI DI BENI E SERVIZI

sancire il principio che nessuna prestazione professionale possa essere resa ;gratuitamente, inoltre suggerisce di prevedere nei documenti programmatori l’indicazione delle opere da realizzare tramite concorsi di progettazione;
chiarire la non applicabilità agli enti aggiudicatori delle previsioni in materia di programmazione.

PROGRAMMAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE PRIORITARIE

QUALIFICAZIONE DEGLI OPERATORI ECONOMICI

prevedere una qualificazione effettiva degli operatori economici, basata su criteri selettivi e di elevata professionalità;
estendere il sistema afferente alla qualificazione degli operatori economici anche agli appalti di servizi e forniture;
mantenere il vigente sistema di qualificazione posto che lo stesso ha sempre garantito una tutela contro i comportamenti illeciti e fraudolenti;
accertare che le verifiche non vengano eseguite a campione ma in relazione all’interezza della documentazione consegnata dall’impresa;
prevedere la possibilità del ricorso all’avvalimento stabile per le imprese controllate o collegate di cui all’articolo 2359 del codice civile;
inserire una disposizione che chiarisca l’obbligo per le SOA di attestare l’insussistenza dei motivi di esclusione automatici di cui all’articolo 94 dello schema di Codice, qualora si consideri tale verifica a cura delle SOA comunque necessaria.

QUALIFICAZIONE DELLE STAZIONI APPALTANTI E DELLE CENTRALI DI COMMITTENZA

introdurre ipotesi in cui le stazioni appaltanti non siano soggette all’obbligo di richiedere la qualificazione per procedere agli affidamenti;
escludere dall’obbligo di qualificazione i concessionari;
prevedere Ferservizi S.p.A. quale Centrale di Committenza qualificata per legge;
consentire gli affidamenti anche a stazioni appaltanti non qualificate che utilizzino strumenti di negoziazione di Consip o altre centrali di committenza;
prevedere la non obbligatorietà della qualificazione per tutti gli enti aggiudicatori, ivi comprese le amministrazioni aggiudicatrici, quando gli stessi si trovano ad operare nei servizi di interesse economico generale
introdurre ulteriori criteri per procedere alla qualificazione delle stazioni appaltanti;
prevedere per la qualificazione il possesso della certificazione accreditata del sistema di gestione in conformità alla ISO 9001 o di altre specifiche norme tecniche/prassi di riferimento;
prevedere il possesso di una competenza specifica nell’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi per le diverse categorie merceologiche;
prevedere la riduzione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza non implica automaticamente uno snellimento delle procedure di affidamento;
prevedere percorsi formativi per le Stazioni appaltanti, unitamente all’introduzione di modelli standard per la raccolta dei dati e di un bando tipo anche per le procedure sotto soglia;
prevedere percorsi formativi per le Stazioni appaltanti, unitamente all’introduzione di modelli standard per la raccolta dei dati e di un bando tipo anche per le procedure sottosoglia;
introdurre un sistema di qualificazione per le stazioni appaltanti e le centrali uniche di committenza differenziato sia sulla base del valore degli acquisti di lavori, servizi e forniture sia sulla scorta della dimensione demografica dei Comuni, prevedendo una fase transitoria adeguata alla realizzazione degli investimenti del Pnrr;
incentivare il ricorso alle Società Pubbliche dello Stato, qualificate di diritto, quali Invitalia spa, per lo svolgimento delle funzioni di Centrali Uniche di Committenza per i Comuni e le Città Metropolitane;
verificare con il quadro normativo relativo al sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti il fatto che le stazioni appaltanti qualificate di diritto possano, senza alcun concreto accertamento della sussistenza dei requisiti, ampliare la platea dei soggetti deputati a svolgere l’attività di centrali di committenza sulla base di scelte organizzative, di natura squisitamente amministrativa.

RAGGRUPPAMENTI TEMPORANEI DI CONSORZI DI OPERATORI ECONOMICI

porre la dovuta attenzione alla regola della responsabilità solidale degli operatori economici riuniti in RTI o in consorzio ordinario;
risolvere la problematica interpretativa relativa alla titolarità del contratto di subappalto in caso di affidamento del contratto di appalto a un consorzio in materia di consorzi cooperativi, artigiani e stabili;
specificare la modalità di qualificazione in proprio dei consorzi.

REGIME TRANSITORIO

introdurre una specifica disposizione che disciplini i lavori relativi ad infrastrutture strategiche autorizzate ai sensi dell’articolo 161 del decreto legislativo n. 163/2006.

REQUISITI DI CARATTERE GENERALE

introdurre una disciplina dei requisiti di carattere generale ossequiosa del principio delle cause di esclusione, che definisca in maniera chiara e precisa le condizioni che determinano l’esclusione. Per le ipotesi che sottendono una valutazione discrezionale della stazione appaltante sarebbe importante declinare i criteri con i quali esercitarla.

REQUISITI PER L'ESECUZIONE DELL'APPALTO

garantire un’apertura del mercato afferente alle attività di ispezione finalizzate alla verifica per la validazione del progetto;
prevedere una specifica normativa per i servizi di architettura, di ingegneria e di geologia e degli altri servizi tecnici.

RESPONSABILITA' SOLIDALE

prevedere, nell’ambito delle RTI e dei consorzi ordinari, la responsabilità solidale dei relativi soci tra loro e con la società operativa, nei confronti dei subappaltatori e dei fornitori contrattualizzati da quest’ultima per l’esecuzione.

REVISIONE PREZZI

definire in modo più chiaro le modalità di applicazione della clausola di revisione prezzi, con particolare riferimento ai contratti di durata, ancorando l’applicazione della clausola ad indici ISTAT. In tale contesto è stato proposto il ricorso al meccanismo della revisione dei prezzi di cui all’articolo 44 della legge n. 724/1993;
prevedere la costituzione di un fondo integrativo a livello statale cui attingere nel caso in cui le stazioni appaltanti non riescano a coprire i maggiori oneri derivanti dall’applicazione della clausola sulla revisione dei costi e di risolvere definitamente il contrasto giurisprudenziale in materia di competenza tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa;
prevedere che la revisione dei prezzi operi anche in ipotesi di variazione del costo della manodopera;
introdurre clausole di revisione più chiare e precise, che tengano adeguatamente conto degli indici di rivalutazione ISTAT e del lasso temporale intercorso tra la pubblicazione e l’esecuzione del bando, nonché l’adozione da parte del Ministero di Linee Guida ad hoc;
introdurre un meccanismo di revisione dei prezzi specifico per le diverse categorie di appalto (lavori, servizi e forniture), attribuendo sia differenti percentuali sia diversi sistemi di calcolo;
inserire una disciplina concernente il periodo transitorio, basata sul principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale;
dare attuazione alle clausole di revisione dei prezzi senza prevedere un riferimento a circostanze non prevedibili;
chiarire i rapporti fra l’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici e la disciplina di diritto comune in materia di revisione prezzi, nonché di prefigurare criteri suscettibili di ancorare in modo chiaro e univoco il suddetto meccanismo di revisione;
introdurre una chiara e semplice regola di revisione prezzi. Il meccanismo revisionale dovrebbe essere applicato senza alcuna alea a carico dell’appaltatore e senza riferimento a franchigie o limiti percentuali sulle somme da riconoscere;
prevedere, in riferimento al settore della fornitura di servizi ad alta intensità di manodopera (cd. labour intensive, in cui il costo del lavoro è superiore al 70%), che l’incidenza della percentuale prevista dall’art. 60, comma 3, ai fini dell’attivazione delle clausole di revisione dei prezzi, non superi il 2% su base annua;
enfatizzare l’importanza della ricaduta della clausola della revisione prezzi ex articolo 60 sul comparto delle mense in quanto le imprese operano a “prezzi fissi” nei confronti di committenti pubblici con cui instaurano contratti con una durata media di 5 anni.

RISTORAZIONE COLLETTIVA

vincolare il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa con quello del prezzo o costo fisso in grado di concentrare le competizioni degli operatori sulla componente qualitativa, affinché non venga vanificato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
escludere dai documenti di gara tutte le attività non direttamente o strumentalmente connesse alla produzione ed alla somministrazione dei pasti;
rivedere il modello di gara relativo ai servizi sostitutivi di mensa in quanto non sostenibile per gli esercizi convenzionati.

RUP (RESPONSABILE UNICO PROCEDIMENTO) E RESPONSABILITA' DELLA STAZIONE APPALTANTE

provvedere a una maggiore definizione dei compiti e delle responsabilità connesse alla funzione di RUP;
semplificare le disposizioni in materia di nomina del RUP;
prevedere un intervento rispetto al fenomeno di astensione dei RUP nelle piccole stazioni appaltanti al fine di evitare ritardi nelle procedure di affidamento;
chiarire le modalità di nomina del Responsabile nell’ipotesi in cui la stazione appaltante non sia una Pubblica Amministrazione o un ente pubblico;
inserire una disciplina specifica che chiarisca i rapporti fra RUP, progettista e validatore del progetto.

SEMPLIFICAZIONE DELLE PROCEDURE

introdurre disposizioni volte in particolar modo a garantire la trasparenza dei procedimenti e a semplificare le procedure, come, ad esempio, l’applicazione estensiva della cd. “inversione documentale” e l’istituzione di una cabina di regia che preveda il coinvolgimento delle associazioni di categoria maggiormente rappresentative, al fine di evitare gravi distorsioni del mercato;
ipotizzare una disciplina transitoria volta a coordinare le nuove disposizioni con la normativa emergenziale;
limitare le ipotesi di esercizio del potere discrezionale da parte delle stazioni appaltanti;
semplificare le procedure di acquisizione documentale e di verifica dei requisiti degli operatori economici;
prevedere un’unica disciplina cd “secondaria” attraverso un unico Regolamento in materia di appalti di lavori, servizi e forniture;
semplificare i livelli di progettazione, peraltro mai definiti con i decreti attuativi previsti dal Codice in vigore proprio a causa della loro complessità in termini generali;
semplificare le procedure sottosoglia, con la stabilizzazione – a regime del nuovo sistema di aggiudicazione/affidamento diretto e procedure negoziate sula base delle soglie introdotte da ultimo con il Dl 77/2021;
mantenere l’appalto integrato sulla base del progetto di fattibilità tecnico- economica per tutte le opere pubbliche;
attribuire la responsabilità di RUP anche a personale in servizio ma non di ruolo, almeno nei piccoli Comuni e dove vi è comprovata carenza di personale;
semplificare la disciplina del Partenariato Pubblico Privato affinché incentivi la partecipazione del privato al finanziamento di un’opera pubblica, rivedendo i criteri di valutazione del rischio;
prevedere una nuova disciplina dei criteri di aggiudicazione che equipari il sistema del prezzo più basso e dell’offerta economicamente più vantaggiosa almeno nel sottosoglia rimettendo tale scelta alla stazione appaltante per ogni tipologia di appalto con il correttivo delle offerte anomale;
procedere ad una riscrittura puntuale delle cause di esclusione che tenga conto della giurisprudenza consolidatasi negli ultimi anni e che eviti blocchi amministrativi attraverso la semplificazione delle procedure di acquisizione della documentazione di gara;
prevedere una disciplina puntuale e a regime di un sistema realmente deflattivo del contenzioso in materia di appalti, quali ad esempio la previsione della prosecuzione dell’esecuzione dell’opera pubblica anche in presenza di ricorso ed eventuale annullamento dell’aggiudicazione, con eventuale risarcimento per equivalente;
introdurre l’istituto del certificato di esecuzione dei lavori nonché analoga certificazione attestante le prestazioni rese dai fornitori e dai prestatori di servizi, da rilasciare mediante modulo digitale standardizzato;
chiarire l’ambito di applicazione dell’istituto dell’inversione procedimentale nelle procedure di affidamento;
chiarire l’ambito di applicazione dell’istituto dell’inversione procedimentale nelle procedure di affidamento;
prevedere l’obbligo di anticipazione contrattuale nella misura del 30% dell’importo del contratto, in un’ottica di semplificazione e accelerazione delle procedure di pagamento da parte delle stazioni appaltanti del corrispettivo contrattuale, anche riducendo gli oneri amministrativi a carico delle imprese. La misura dell’anticipazione dovrebbe essere stabilmente fissata al 30%, diversamente dalla normativa attuale che prevede il passaggio dal 20% al 30% come mera facoltà della Stazione Appaltante, applicando tale anticipazione anche ai contratti che non hanno ricevuto alcun anticipo secondo il previgente sistema normativo o l’hanno ricevuta in misura inferiore.

SERVIZI DI ARCHITETTURA E INGEGNERIA

riprendere il contenuto dell’articolo 24, comma 2, del decreto legislativo n. 50/2016, rimandando, pertanto, ad un decreto ministeriale la definizione dei requisiti richiesti per tali soggetti;
prevedere i principi ai quali attenersi nell’individuazione dei requisiti stessi, con particolare riferimento all’incompatibilità del direttore tecnico delle società di ingegneria e al superamento del Casellario delle società di ingegneria e professionali.

SERVIZI DI RICERCA E SVILUPPO

chiarire la nozione di “appalto pre commerciale”, in considerazione della potenziale sovrapposizione con i servizi di ricerca e sviluppo di cui all’art. 158 (che non richiama la Comunicazione della Commissione Europea COM 799 (2007) del 14/12/2007).

SERVIZI SOCIALI

prevenire la situazione in cui a fronte di minimi scostamenti di prezzo si verifichino differenze di punteggio elevate e necessità della previsione di una disciplina ad hoc delle concessioni di servizi sociali.

SETTORI SPECIALI

chiarire la definizione di “contratto non strumentale” nonché di specificare che i suddetti contratti e gli affidamenti di appalto/subappalto effettuati da una stazione appaltante o un ente aggiudicatore ed originati dall’aggiudicazione di una pubblica gara siano affidamenti interamente soggetti al diritto privato;
estendere le ipotesi di appalto integrato in riferimento ai settori speciali, senza prevedere alcun obbligo di motivazione da parte della Stazione appaltante;
prevedere maggiori margini di autonomia in capo alle stazioni appaltanti operanti nei settori speciali nella definizione delle clausole di revisione dei prezzi;
ridurre gli obblighi di comunicazione delle stazioni appaltanti verso i partecipanti alle procedure di affidamento, nonché eliminare l’obbligo di indicazione del CCNL applicabile all’affidamento;
introdurre criteri specifici in merito alla disciplina relativa alle procedure di gara con sistemi di qualificazione generale degli operatori nei settori speciali, al fine di ridurre il margine di discrezionalità rimesso alla stazione appaltante.

SUBAPPALTO

eliminare qualsiasi limitazione al ricorso all’istituto del subappalto;
introdurre una limitazione del subappalto, soprattutto con riferimento alle lavorazioni super-specialistiche, prevedendo, altresì, la definizione di un nuovo contratto tipo specifico per il subappalto;
prevedere una maggiore tutela anche per i subcontraenti diversi dai subappaltatori;
prevedere un espresso divieto per il subappalto in materia di redazione della relazione geologica;
prevedere che, nei contratti di fornitura, non costituisca subappalto la fornitura di prodotti cd. “a catalogo” ovvero di tutti quei prodotti per i quali non è richiesta una specifica customizzazione;
prevedere l’obbligatoria applicazione dello stesso CCNL dell’appaltatore ai subappaltatori in caso di svolgimento della medesima attività;
prevedere la responsabilità solidale dell'appaltatore solo con riguardo agli obblighi retributivi, contributivi e di sicurezza;
valutare con attenzione l’eliminazione dei limiti al subappalto, in quanto elemento di potenziale criticità;
inserire un limite allo sconto nei lavori in subappalto.

SUDDIVISIONE IN LOTTI

regolamentare e limitare il ricorso alla suddivisione in lotti, poiché in contrasto con la normativa nazionale vigente per tutti i contratti pubblici che prevede +un obbligo di suddivisione in lotti derogabile solo con una motivazione rigorosa;
favorire la suddivisione in lotti degli appalti;
prevedere che la suddivisione debba avvenire su base quantitativa, in modo che l'entità dei singoli appalti corrisponda alla effettiva capacità delle imprese, o su base qualitativa, in relazione alle varie categorie e specializzazioni presenti o in relazione alle diverse fasi realizzative;
introdurre un meccanismo automatico di riserva di una quota di appalto in favore delle piccole imprese in modo da farle comunque partecipare alle gare per un ammontare consono ai loro fatturati, Laddove non sia possibile suddividere i bandi in lotti per ragioni di carattere tecnico ed economico. Attraverso questo meccanismo denominato common level playing field si permetterebbe una leale concorrenza tra operatori (i piccoli gareggerebbero con i piccoli e i grandi con i grandi) e si garantirebbe il pluralismo dell’offerta;
restringere i casi in cui le stazioni appaltanti possano derogare al principio di suddivisione in lotti delle gare.

TERMINI DI CONCLUSIONE GARE

valutare con attenzione la previsione di una indicazione stringente dei termini di conclusione delle gare in quanto ciò potrebbe non tenere conto di fattori di complessità (criterio di aggiudicazione, numero lotti, complessità offerte, mercato) e ostacolare lo svolgimento di procedure complesse, quali quelle delle centrali di committenza e di grandi SA.

Data di ultima modifica: 04/01/2023

Data di pubblicazione: 15/12/2022